Кабмин, издав распоряжение от 07.05.2009 № 494-р "О мерах по повышению уровня безопасности граждан", фактически объявил игорному бизнесу войну. Министерство финансов безотлагательно включилось в нее, исполнив команду правительства "зупинити строком на один місяць дію ліцензій, виданих суб'єктам господарювання". Оставляя в стороне этические, экономические и социальные аспекты такого шага (здесь можно спорить до хрипоты), ЛІГА:ЗАКОН решила рассмотреть правовую сторону вопроса.
Временный (до 7 июня) запрет на организацию деятельности по проведению азартных игр был установлен приказом Минфина от 08.05.2009 № 650. Судя по текстам распоряжения и приказа, в правительстве руководствовались исключительно революционной целесообразностью, поскольку в этих документах отсутствуют ссылки на какие-либо правовые основания. Государство просто пошло по принципу Наполеона: "Главное - ввязаться в бой, а там будет видно".
Хозяйственным кодексом Украины действительно предусмотрена как одна из административно-хозяйственных санкций возможность приостановления действия лицензии на осуществление субъектом хозяйствования определенных видов хозяйственной деятельности. Однако применять ее органы государственной власти должны в пределах своих полномочий и в порядке, установленном законом (ст. 239 ХК).
Вообще по своей сути любая административно-хозяйственная санкция является мерой организационно-правового или имущественного характера, которая применяется к субъектам хозяйствования за нарушение ими установленных законодательными актами правил ведения хозяйственной деятельности и направлена на прекращение правонарушения, ликвидацию его последствий (ст. 238 ХК).
На основании этих законодательных норм стоит выделить три важных условия, при которых приостановление действия лицензии субъекту игорного бизнеса было бы правомерно:
- порядок приостановления лицензий должен быть предусмотрен на законодательном уровне;
- такая санкция может применяться лишь за конкретное нарушение индивидуально;
- решение о приостановлении лицензии должен принимать орган, наделенный таким полномочием.
Ни одного из этих условий государством соблюдено не было.
Во-первых, за пожар в игровом зале Днепропетровска "наказали" всю отрасль. Во-вторых, ни Закон "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" (далее - Закон № 1775), ни какой-либо иной законодательный акт, ни даже подзаконный или хотя бы ведомственный нормативно-правовой акт, не содержат норм о приостановлении действия лицензий в сфере игорного бизнеса. Соответственно, в-третьих, никакого уполномоченного на применение санкций органа и быть не может.
Лицензия - это единый документ, который удостоверяет право лицензиата на осуществление указанного в нем вида хозяйственной деятельности на протяжении определенного срока. Во время своей хозяйственной деятельности предприниматель должен соблюдать лицензионные условия - исчерпывающий перечень организационных, квалификационных и других специальных требований (ст. 1, ч. 3 ст. 3, ч. 1 ст. 8 Закона № 1775).
Лицензионные условия осуществления организации деятельности по проведению азартных игр и Порядок контроля за их соблюдением утверждены согласно ч. 5 ст. 8 Закона № 1775 приказом Госкомпредпринимательства и Минфина от 18.04.2006 № 40/374. Порядок контроля в качестве санкции предусматривает (п. 5.1) возможность аннулирования лицензии, то есть лишение (но не приостановление) права заниматься хозяйственной деятельностью.
Также стоит заметить, что полномочия Минфина, как органа лицензирования по постановлению КМУ от 14.11.2000 № 1698, ограничены вопросами утверждения лицензионных условий и порядка контроля, выдачи, переоформления и аннулирования лицензий, выдачи дубликатов лицензий, выдачи распоряжений об устранении нарушений лицензионных условий и нарушений законодательства в сфере лицензирования, а также вопросами проведения проверок (статьи 1, 6 Закона № 1775, подпункты 44, 45 п. 4 Положения о Министерстве финансов Украины).
Итого: Минфин, не установив в действиях каждого отдельно взятого лицензиата нарушений Лицензионных условий, применил санкцию, которая даже не предусмотрена законодательством, чем установил дополнительные ограничения предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса.
На основании этого можно утверждать, что Министерство финансов в лице его руководителя вышло за пределы своих полномочий, нарушив при этом как минимум две статьи Конституции:
1) статью 19, по которой органы государственной власти, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.
2) статью 42, которая гарантирует каждому человеку право на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом.
Таким образом, на сегодняшний день созданная правительством ситуация находится вне правового поля. Именно поэтому попытки предпринимателей найти в рамках законодательства механизмы решения возникающих у них производных проблем (например, как вернуть чрезмерно уплаченную сумму стоимости торговых патентов) вряд ли будут успешными, пока действует документ, породивший основную проблему.
Думается, что здесь единственным правильным выходом является обжалование приказа Минфина в части приостановления действия лицензии в административном суде (ч. 2 ст. 2 КАС). При этом помимо отмены неправомерного решения госоргана, можно на основании ст. 56 Конституции, ч. 2 ст. 21 КАС заявить требования о возмещении причиненного ущерба (лицензия, патенты, прочие затраты).
Что касается подсудности, то здесь следует обратить внимание на то, что приказ Минфина № 650, как ни странно, не является нормативно-правовым актом. Он направлен на исполнение решения вышестоящего органа, не содержит новых правовых норм, носит временный и индивидуально направленный характер (кстати, поэтому он и не регистрировался в Минюсте). В связи с этим, учитывая положения ч. 2 ст. 18, ч. 2 ст. 19 КАС, обжаловать приказ следует в окружном административном суде по месту регистрации субъекта.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Обжаловать приказ Минфина от 08.05.2009 № 650 следует в части приостановления действия лицензии в окружном административном суде по месту нахождения истца. Обосновать свои требования можно нарушением ответчиком гарантированного Конституцией Украины права на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом.Как сообщили корреспонденту ЛІГА:ЗАКОН в Украинской ассоциации деятелей игорного бизнеса, "на сегодняшний день вся отрасль (это 205 субъектов) стоит. Иски к Министерству финансов поданы и уже рассматриваются. Хотя сомнений в обоснованности наших требований нет, да и спора здесь как такового быть не может, по крайней мере, с правовой стороны, тем не менее на момент, когда судебное решение о признании приказа Минфина недействительным вступит в силу, для некоторых субъектов оно может оказаться уже неактуальным".
Подводя итог изложенному, хочу заметить, что сам я не являюсь сторонником азартных игр и полностью разделяю позицию о необходимости формирования специальных игровых зон, лучше даже не на острове Змеиный, а где-нибудь подальше, например в штате Невада. Однако потраченное время и труд, капиталовложения, рабочие места, налоги - все это бизнес. И если сегодня под запретом - законный игорный бизнес, то завтра может оказаться любой другой. Пока подобные схемы в Украине могут быть безнаказанно реализованы.
Источник ЛІГА:ЗАКОН
